Закон Грэма: санкционный ультиматум или инструмент торга?

Александр Пасечник, руководитель аналитического управления Фонда национальной энергетической безопасности; эксперт Финансового университета при Правительстве РФ

Палата представителей США 16 сентября 262 голосами против 159 приняла «Закон 2026 года о санкциях против России и Ирана имени Линдси Грэма» (Грэм – внесен в российский список террористов и экстремистов). Документ, названный в честь скончавшегося в июле сенатора-республиканца, пролежал в Конгрессе почти полтора года и все это время вызывал сопротивление — как со стороны демократов, так и со стороны Белого дома, который предпочитал сохранять контроль над санкционной политикой в собственных руках. Теперь закон отправлен на подпись Дональду Трампу, и, по данным The Wall Street Journal, американский президент намерен его подписать.

Формально документ нацелен на российский энергетический и оборонный секторы, а также на «теневой флот» танкеров, позволяющий Москве обходить уже действующие ограничения. Он расширяет санкции против российских чиновников, олигархов, их семей и финансовых институтов, а также — по требованию Трампа — против источников финансирования иранской оружейной и энергетической отраслей.

Но центральное положение закона — не санкции в узком смысле, а пошлины. Президент США получает право вводить тарифы до 100% на импорт из пяти крупнейших покупателей российского трубопроводного газа и пяти крупнейших покупателей российской нефти. В этот список входят Китай, Индия, Турция, а также — что примечательно — союзники США: Япония, Франция и Венгрия. Отдельная норма позволяет вводить пошлины против стран, которые считаются главными посредниками в обходе нефтяных санкций.

Однако закон оказался не тем, чем кажется на первый взгляд. Как отмечает американское издание The Atlantic, закон не вводит сколько-нибудь значимых новых санкций против России, а его ключевое положение наделяет Трампа полномочиями отменять любые собственные ограничения, если он сочтет это соответствующим национальным интересам США. Иными словами, закон, который должен был связать президенту руки, на деле их развязывает. По сути, Трамп получает ключ от собственных наручников.

Как сформулировал конгрессмен-демократ Грегори Микс, документ «позволяет Трампу отказаться от тех самых санкций, которые он якобы вводит, — санкций, которые он мог ввести в любой момент, но не делал этого долгие месяцы». Лидер демократического меньшинства Хаким Джеффрис прямо заявил, что «в законопроекте прописано так много лазеек, что крайне маловероятно, что предусмотренное документом смягчение санкций когда-либо увидит свет».

Более того, закон передает Трампу те самые широкие тарифные полномочия, которых его лишил Верховный суд в феврале 2026 года. Питер Харрелл, бывший торговый юрист администрации Байдена, поясняет: «Закон дает Трампу гораздо больше гибкости в вопросах тарифов, чем традиционное тарифное законодательство. Здесь нет никаких ограничений и предохранителей».

Одной из первых на принятие закона отреагировала Индия. МИД страны выступил с заявлением, в котором подчеркнул, что Нью-Дели «твердо привержен обеспечению энергетической безопасности для 1,4 миллиарда человек» и продолжит закупать энергоносители через диверсифицированные источники, исходя из рыночной конъюнктуры. Ведомство также сообщило, что потенциальные последствия закона «для двусторонних отношений и международного энергетического рынка» уже были «чётко доведены до сведения» американской стороны.

Индийская пресса не смягчает формулировок. Газета The Times of India назвала реакцию МИД «прямым предупреждением Вашингтону» и подчеркнула, что речь идет не просто о нефти, а о «стратегической автономии, торговле, внешней политике и праве Индии принимать решения исходя из рыночных условий». В августе 2025 года США уже вводили против Индии дополнительную 25-процентную пошлину за покупку российской нефти, доведя эффективную ставку до 50%; в феврале 2026 года ее отменили после того, как Нью-Дели пообещал отказаться от российского сырья. Теперь угроза возвращается в еще более жестком виде.

Показательно, что Россия уже стала доминирующим поставщиком нефти для Индии: в июле 2026 года она обеспечила более 50% всего индийского импорта сырой нефти. Индийские НПЗ уже закупили нефть на сентябрь и октябрь, включая российскую, и, по данным источников Reuters, хотели бы, чтобы правительство добилось смягчения условий — например, квоты на покупку российского сырья вместо жесткой 100-процентной пошлины.

В свою очередь Китай отреагировал в характерном для себя стиле — твердо, но без эмоций. Официальный представитель МИД Го Цзякунь заявил, что Пекин поддерживает «нормальное» экономическое и торговое сотрудничество со всеми странами на принципах «равенства и взаимной выгоды», и подчеркнул: «Это сотрудничество не направлено против каких-либо третьих сторон и не должно подвергаться вмешательству или принуждению с чьей-либо стороны». КНР также последовательно выступает против «односторонних санкций, не имеющих оснований в международном праве и не санкционированных Советом Безопасности ООН».

Поднебесная четко указывает, что не намерена превращать энергетическое сотрудничество с Россией в разменную монету в диалоге с Вашингтоном, но и не собирается обострять отношения накануне саммита.

Показательно, что реакция Пекина прозвучала на фоне телефонного разговора министра иностранных дел Ван И с госсекретарем США Марко Рубио — за считанные дни до планируемой встречи лидеров двух стран (намечена на 24 сентября в Вашингтоне).

Москва отреагировала жестко. Пресс-секретарь российского лидера Дмитрий Песков назвал принятие закона «недружественным актом» и заявил, что введение дополнительных санкций «несомненно, затруднит усилия по поиску мирного урегулирования в Украине». Однако российская сторона, по всей видимости, исходит из того, что окончательная конфигурация ограничений будет зависеть от того, как именно Трамп распорядится предоставленными ему полномочиями — в том числе правом на отказ от применения санкций.

Что с «адским» документом будет дальше? Наиболее вероятный сценарий на ближайшую перспективу — подписание закона Трампом и его вступление в силу. Однако реальное применение 100-процентных пошлин против Индии или Китая не является неизбежным. Закон не обязывает президента вводить тарифы автоматически; он лишь предоставляет ему такую опцию. Более того, в законе прописаны исключения для стран, импортирующих менее 15% российского газа и предпринимающих шаги по сокращению зависимости, — что потенциально выводит из-под удара ряд европейских покупателей.

Учитывая, что сам Трамп более года сопротивлялся принятию документа и что его администрация ранее добивалась смягчения ряда положений, можно ожидать, что Белый дом будет использовать закон прежде всего как инструмент давления и торга, а не как автоматический механизм наказания.

Для Индии это оставляет пространство для маневра: Нью-Дели может продолжить переговоры с Вашингтоном, добиваясь исключений или отсрочек, подобно тому как это уже произошло в феврале 2026 года. Для Китая ситуация сложней — его закупки российских энергоносителей масштабнее, и Пекин вряд ли согласится на добровольное сокращение. Однако и здесь Вашингтон едва ли отважится начать полномасштабную тарифную войну с Пекином накануне запланированного саммита.

Наиболее уязвимой фигурой в этой конструкции выглядит Иран. Закон расширяет санкции против иранской энергетики и оружейных программ, и в этой части у Трампа гораздо меньше стимулов для исключений. Именно иранское направление, вероятно, станет основным полигоном для применения новых полномочий — по крайней мере, в краткосрочной перспективе.

Закон Грэма — это не столько санкционный ультиматум, сколько сложный политический инструмент, который одновременно усиливает давление на Россию, Иран и их торговых партнеров; а также предоставляет Белому дому широкую свободу рук для управления рестрикционным ресурсом. Конгресс проголосовал за документ не только «идейно», но и в память о сенаторе, который до своих последних дней жизни добивался его принятия. Реальная же конфигурация ограничений будет определяться не текстом закона, а контекстными решениями Трампа — и именно в этом пространстве между буквой закона и президентской волей будет разворачиваться дальнейшая борьба.

Для Индии, Китая и России ключевой вопрос сейчас не в том, что написано в документе, а в том, как Вашингтон решит им воспользоваться. Тарифный инструмент — в руках Трампа, и именно он будет определять, превратится ли закон в реальный механизм давления или останется козырем в переговорной игре. В то время как визави будут  реагировать: Индия продолжит добиваться квот и смягчений; Китай сохранит   сдержанность накануне саммита; Россия, очевидно, поставит на то, что Белый дом не станет взвинчивать тарифы для крупных покупателей своего же экспорта. Таким образом,  практика «пакета Грэма» будет во многом зависеть от хода предстоящих двусторонних контактов, где каждая из сторон попытается использовать новые вводные в своих интересах, понимая, что ключ от него — в руках одного человека.